近年来，各级政府在农民工医疗、工伤和养老保险等方面陆续出台了相关政策，一定程度上改善了农民工的社会保障状况，维护了农民工的基本权益。但是，相比于城镇职工，农民工的社会保障水平仍然较低、维权体系建设尚不健全，现行政策的实施效果与预期存在差距，难以满足农民工的实际需求。

一、当前农民工社会保障的主要问题

1．农民工的合法劳动权益受到较多侵害。在劳动合同签订、劳动报酬、工伤赔付等方面，农民工被侵权事件的发生率远远高于城镇正式职工。尤其在建筑业、采矿业、服务业等行业，雇主不与农民工签订劳动合同或者不签订规范劳动合同的情形普遍存在，用人单位在农民工工资、保险、工伤赔付等问题上肆意妄为，任意克扣的现象屡见不鲜。尤其在农民工受到人身侵害时，由于没有书面劳动合同，农民工在寻求法律保护和社会保障救助的时候缺乏有效依据，求偿的道路异常曲折艰辛

。

2．农民工社会保险参保率低。农民工进城务工，在职业特征上已是城镇工人，理应参加城镇社会保险，以规避个人收入和生活水平的大幅波动风险。然而，受到现行制度、主观意愿、雇主责任等多种因素的影响，农民工社会保险的参保率一直远远低于城镇职工，平均在10%以下。造成这一现象的主要原因，一方面由于流动性强、就业稳定性差、工资收入低等客观制约因素，农民工自身参保积极性不高；另一方面，现行的城镇社会保障制度难以覆盖农民工群体，在制度接转、制度弹性方面不能适应农民工的现实需求。此外，农民工就业领域多集中在民营、私营性质的技术含量较低的劳动密集型行业，这些用人单位为追求利润，千方百计降低人工成本，主观上也不愿为农民工缴纳社会保险费。

3．制度门槛高，不适宜农民工的保障需求。各地对于农民工参保的门槛设置过高，主要包括3个方面：缴费基数、征缴比例、缴费年限。多数地方的政策规定，农民工养老保险的缴费标准基本等同城镇职工。但是农民工的实际收入水平大多低于城镇职工，并且与城镇正式职工尚不能同工同酬，同等水平的缴费标准和缴费年限使农民工感觉承受不起。例如，2010年郑州市企业职工养老保险的缴费基数下限为119.35元，对于月收入不足千元的农民工来说是一笔不小的费用。在农民工社保关系的转移接续制度尚未完善的条件下，制度门槛极大地压抑了农民工参加养老保险的积极性，农民工更愿意选择参加能够当期受益的医疗保险。

4．现有的城市社会救助和社会福利体系尚未覆盖农民工群体。我国的社会保障制度不仅包括缴费性质的社会保险，还包括社会救助、社会福利等非缴费项目。而这些非缴费项目的制度设计前提是户口制度，农民工由于没有城镇户口而无法获得城镇的社会救助和社会福利。城镇的最低生活保障制度也把没有城镇户口的农民工群体排斥在外。城镇中的社会福利，无论是教育福利还是住房福利，几乎都与农民工无缘。农民工在城镇中应当获得的社会救助和社会福利制度，基本上处于空白状态，尤其是无地的新生代农民工，实际处于现行城乡社会保障制度体系覆盖范围之外，不但面临着更多的生活风险，而且不利于他们的市民化进程。

二、完善农民工社会保障制度的政策建议

（一）通过提供就业援助、加强就业服务改善农民工的就业状况，增进劳动保障水平。农民工的劳动技能低下是造成工资低、工作不稳定的主要因素。随着产业结构的调整，农村剩余劳动力现有的文化技术水平无法适应产业升级的要求，政府应进一步健全农民工就业援助体系，在经济平稳较快发展中增加农民工就业岗位；加大培训补贴力度，使有培训需求的农民工基本能够得到一次技能培训；推进劳动保障监察管理工作，保障农民工职业安全卫生权益，加强调解、快速仲裁，有效处理农民工劳动争议。要督促和引导企业建立规范合理的工资增长机制，确保用人单位和农民工签订正式的劳动合同，确保农民工的工资能够随着城镇正式职工工资的增长而得到相应增长；对于各种拖欠农民工工资的行为要坚决追查、曝光，不包庇、不隐瞒。

（二） 对农民工实行分层分类保障，扩大农民工参保覆盖面。将稳定就业(从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就业(签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。

（三）依照“低水平、广覆盖、可持续、可接轨”指导原则，健全现收现付的农民工社会保险项目。对于能够实施现收现付的社会保险项目，如失业、工伤、生育保险等，应逐步统一纳入城市职工社会保险体系，可以有效降低相应保险制度的运行成本并提高效率。当前，农民工医疗保险是城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三种保障制度中间的断层，可以考虑为农民工建立以现收现付为特点的大病医疗保险制度。同时加快社会保障电子政务工程建设，实现平台统一、信息共享，使养老、医疗、职介、协查、社会保险关系异地转移等业务都能通过网络来实现。

（四） 降低农民工参保“门槛”，建立可供农民工自主选择的、灵活务实的社会保险制度。首先，可适当降低农民工的缴费基数，允许条件好的农民工选择和本地城镇职工相同的征缴基数，对低收入农民工可以市最低工资标准为缴费基数的底限。其次，降低各险种征缴比例。政府适度补贴个人缴费部分，适当降低单位缴费部分，这样有利于增加单位为农民工参保的积极性。对于养老保险，可以适当降低农民工的缴费年限，如把最低缴费年限降为10年，能让更多的农民工年老时领到养老费，生活有保障。

（五）建构兼具过渡性与统一性的农民工养老保险制度。由于养老风险具有周期长的特点，纳入地方政府现行制度无法适应农民工在城市中就业的流动性、间歇性和收入不稳定的特点，必须要有制度创新。可以考虑对农民工的养老保险实行“一户两账、自由接转”的方式。所谓“一户两账”，就是以本人身份证号建立全国统一的社会保险帐号，一人一户，把养老保险的个人缴费和社会统筹缴费记录到一个账户，在一个账户中建立两个账目。参保人流动到哪里，社会保障卡就带到哪里，农民工无论在哪里就业，都可向此唯一的账户缴费，不需转移养老保险关系和基金。单位和个人的缴费全部进入农民工个人账户，分别计入个人户头的个账和统账，这样就使个人和单位的所有缴费账目一清二楚。为了适应农民工在城市就业的流动性和间歇性特点，应尽快实行农民工养老保险的全国统筹和自由接转，如果农民工能够在一个城市稳定地生活或户籍制度发生改变，可以允许其自由申请转入城市职工基本养老保险。

（六） 加强农民工公共服务，建立覆盖农民工的城市社会救助和社会福利制度体系。社会救助是社会保障的最低层次，农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益，应建立农民工应急救助机制。一是通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助；二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助；对没有建立养老保险的第一代农民工的未来养老，可以考虑建立制度性的国家定期救济或相应的老年津贴制度。逐步为定居城市的农民工提供完善的社会福利体系，在教育、住房、文化生活等方面，也应逐步将进城农民纳入统一的城市社会福利体系，让新生代农民工有权享受城市廉租房、经济适用房制度，加快推进农民工的市民化进程。（执笔人：杨艳东）