在我国城市化加速推进和城市病集中爆发时期，完善城市公共管理模式，提高公民的参与能力和水平，构建有效的公众参与机制尤为重要。

一、当前公众参与城市治理的实际效果

1、从参与程度上看，公众参与城市治理的广度、深度还十分有限

一是公众参与的实质性权利未能落实。在现行机制中，对于公众参与的法律规定，缺乏可操作的程序性规范，公众参与的形式、资格等无法可依。公众通过合法主渠道参与城市管理大多流于形式，只是一种名义权利。二是公众参与的范围、界限不够明确。在咨询、听证等正式参与形式中，公众参与实际上只是少数几个代表的参与，参与的内容项目，大多仅仅局限于城市管理的规划编制；参与的程度则大多仅仅在征询意见阶段，难以向纵深层面发展。

2、从参与效果上看，公众参与城市治理的效应存在不确定性

在咨询、听证等正式渠道的参与中，公众的被动参与多于主动参与，并不能保证参与的有效性，甚至不能保证更大程度地维护公共利益。以听证会参与为例，参与代表的产生方式、身份背景、参政能力都不透明，甚至不能真正代表利益相关群体，公众的权益处于“被代表”状态，公众的意见经过强势利益集团以及政府部门利益的选择后“被表达”，听证结论未能真实体现公众参与的效果，造成听证会公信力严重下降，以至于公众的参与积极性、主动性逐渐丧失。

在借助媒体、网络等社会舆论工具的非正式渠道参与中，往往是以公民自发参与为主，组织程度较低，且受到经济地位、教育水平、利益相关度、信息拥有量等条件的制约，致使公众缺乏足够的理性鉴别信息和选择立场，难以做出客观全面、实事求是的判断。在实际效应上，公众的非正式参与对城市治理构成了异向的作用力：一方面是正向影响力，即在公共管理者主动配合公众参与、积极回应舆论监督的情形下，及时调整政策，与公众合力推动了实际问题的有效解决。另一方面是公众参与愿望受到公权力抵制后发生的反作用力，或表现为公众对政府失去信任，以不合作的态度抵制政府决策；或与行政管理者发生正面冲突，演变为扰乱社会秩序的群体事件。

二、城市治理转型中公众参与机制的有效构建

公众参与城市治理既是“官民”合作、责任共担的需要，也是城市走向善治的基本手段。 公民参与治理水平的上升需要政府与公民的不断互动，需要政府的有序推进，以合作、规范、平等的方式引导公众参与城市治理。提升公众参与水平、改善治理效果，当前要实现以下几方面的改革和突破：

一是完善立法，保障公众参与的作用和成效。要进一步健全代表选举制度、协商对话制度、决策咨询制度、行政听证制度等，以法律、法规、规章等对公众参与城市管理的范围、程序、方式、途径等做出明确的规定。同时，建构更加有效的政府回应机制和公众监督机制，促使行政管理者做到真正重视民意。

二是改革城市决策授权体制，把公众和各类社会组织等更多的利益相关者纳入管理主体。在构建现代城市治理结构、实现管理模式参与化的过程中，政府不仅要为利益相关者提供明确的参与渠道，而且要把一定决策权授予公众，实现从“自上而下”向“自下而上”授权的突破。政府应以组织者和协调者的角色定位，职责主要是基于各主体间利益博弈均衡的诉求，提供多元主体充分博弈的公正平台。

三是增强市民自组织能力，提高参与城市管理的水平。在一定的市民自治能力基础之上，要积极培育、扶持和激励市民自组织能力的增强，可在基层组织、社区、街道等层面实行更多的自治授权，让市民社会有发育的空间；同时，在市民参与过程中，政府必要的引导和规范有助于促进公众分散利益的组织化，以自觉理性的自治组织取代自发无序的个体行为，增强参与治理的效果。

    四是创新公众参与途径，提升公众参与效果。一方面，要大力拓宽公众参与城市治理的正式途径，以畅通有效的合法参与渠道满足公众参与要求，真正发挥民意调查制度、政府信息公开制度、市民听证会制度的作用，构建有效的“官民”协商谈判制度、市民投票表决制度、网络问政制度等，创新“官民”合作机制，保证公众在城市建设和发展中的话语权。另一方面，还需谋求治理平台与载体创新，加快公众利益表达的民主化进程，建立更加公平开放的利益表达机制，重视公众非正式参与渠道的利益诉求，逐步推进非正式参与的正规化、合法化，依法规范公众利益表达的内容、范围、方式、组织形式、准则和程序等，引导公众利益表达走向理性化、经常化和秩序化。

    （作者系民建河南省委经济委员会副主任、郑州轻工业学院政法学院社会发展研究中心教授、博士）